《中国城市群发展高层论坛》论坛要报

中国城市百人论坛之二：《中国城市群发展高层论坛》成果要报

科学选择与分级培育适应新常态发展的中国城市群

2014年12月20日，由中国地理学会、中国城市百人论坛和中国科学院地理科学与资源研究所主办、中国地理学会人文地理专业委员会、城市地理专业委员会等承办的《中国城市群发展高层论坛》在中国科学院地理科学与资源研究所学术报告厅隆重举行，来自中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、清华大学、北京大学、中国人民大学、国家发改委宏观经济研究院、中山大学、同济大学、厦门大学、华东师范大学、河南大学、山东大学、东北师范大学、辽宁师范大学、中国海洋大学、首都经贸大学、首都师范大学等40多所科研机构和高校从事城市群研究的知名专家领导共约120余人出席会议。这是继2014年8月底中国城市百人论坛成立后举办的第二个高端论坛。

中国科学院院士、中国工程院院士、清华大学吴良镛教授、第十届全国政协副主席、中国城市百人论坛名誉主席、中国工程院院士徐匡迪先生、中国社会科学院院长王伟光先生、中国工程院院长、中国工程院院士周济先生、中国科学院副院长、中国科学院院士丁仲礼先生、国务院参事牛文元先生等领导出席会议并做了重要讲话。中国科学院、中国社会科学院和中国工程院三院共同支持的中国城市百人论坛正式启动，中国社会科学院王伟光院长、中国工程院周济院长和中国科学院丁仲礼副院长共同按下了彩色启动球。论坛期间先后有15名国内知名专家做了大会主题报告，30多位专家参与互动和自由辩论，分别从中国城市群、京津冀城市群、长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、长江中游城市群、哈长城市群、辽中南城市群、中原城市群、山东半岛城市群、关中城市群、成渝城市群等不同空间尺度的城市群层面，探讨了城市群形成发育的基本标准、空间范围的识别方法、形成发育中存在的主要问题、未来发展格局、资源环境承载能力、公共财政与保障对策等。论坛取得了重要成果，论坛提出的如下有关中国城市群发展的一系列建议对科学指导中国城市群建设和推进国家新型城镇化发展具有重要的指导意义。

一、中国城市群是世界经济重心转移和“一带一路”建设的主阵地

论坛专家一致认为，城市群作为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，决定着21世纪世界政治经济发展的新格局，是世界经济重心转移的重要承载体，是“一带一路”建设的主阵地，是我国新型工业化和新型城镇化发展到较高阶段的产物，是我国走向世界的枢纽和世界进入中国的门户，因而在推进我国新型城镇化和经济社会发展中具有举足轻重的战略地位。

正由于如此，中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》首次把城市群作为推进国家新型城镇化的空间主体，《国家主体功能区规划》把城市群作为重点开发区和优化开发区，国家“十一五”、“十二五”两个五年规划连续十年把城市群作为推进新型城镇化的主体，党的十七大、十八大报告连续十年把城市群作为新的经济增长极，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》50次提到城市群。这是因为，我国城市群总面积占全国的20%，但却集中了全国56%的总人口、80%的经济总量、70%的固定资产投资、76%的社会消费品零售总额、85%的高等学校在校学生和92%的移动电话用户和98%的外资，是今天和今后中国各大经济区最具活力和潜力的地区，在全国生产力布局格局中起着战略支撑点、增长极点和核心节点的作用，城市群既主导着中国新型城镇化的未来，也主宰着中国经济发展的命脉。

在推进新型城镇化进程中，一定要按照科学标准和客观规律，科学选择并循序渐进地培育国家级城市群、区域性城市群和地区性城市群，针对不同发育程度的城市群分级分层次提出有针对性的建设目标和发展路径，科学引导城市群顺应新常态健康持续发展。

二、中国城市群选择与培育中存在着亟待解决的现实问题

论坛专家一致认为，作为新常态下国家推进新型城镇化主体和“一带一路”建设主阵地的中国城市群，其发育呈现出高密度集聚、高速度成长、高强度运转和发育程度低、紧凑程度低、投入产出效率低和资源环境保障程度低的“三高四低”特点，但在选择与培育过程中存在着“滥圈滥划、扩容贪大、拔苗助长、无中生有、拼凑成群”等一系列亟待解决的“城市群病”。具体表现为：

（一）城市群的战略地位被过分夸大高估，出现了新型城镇化的“唯群论”

尽管城市群作为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，已经成为世界经济重心转移的主要承载体与“一带一路”建设的主阵地，被中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、国家“十一五、十二五”规划纲要连续10年作为推进国家新型城镇化的空间主体，《全国主体功能区规划》也把城市群列为重点开发区和优化开发区，但在城市群选择和培育过程中，各级政府对所在城市能否“入围”看得过重，把“入群”作为一项政治工程，甚至出现了“只有城市群才能推进新型城镇化”的“唯群论”。这种过分高估城市群战略地位的现象，严重影响着中国城市群发育的客观规律和国家新型城镇化的健康进程。

（二）城市群的空间范围一扩再扩，违背了国家建设城市群的基本初衷

从理论角度分析，城市群空间范围的拓展过程经历了从城市到都市区、从都市区到都市圈、从都市圈到城市群、从城市群到大都市连绵带的四次漫长拓展过程，绝不是一夜之间就能实现人为扩容成形。在中国城市群形成发育带有强烈政府主导色彩的背景下，在“入群”运动驱使下，不少城市群空间范围的构成变成了各省城市的“拼盘”和“照顾”对象，尚未建就先扩容贪大，部分地区出现了“无中生有”的城市群，部分省份将全省所有城市纳入到城市群范围中去，这种贪大而不求精的做法，违背了城市群发育的阶段性规律和国家建设城市群的基本初衷，失去了城市群本应发挥的高密度集聚和高效率成长效应。最明显的例子就是长江中游城市群范围一扩再扩，由“中三角”扩成“中四角”，由27万平方公里扩展到45万平方公里，成为世界上面积最大、发育程度最弱的“城市群”，至今未能确定出科学合理的空间范围。山东半岛城市群由公认的8个城市被无端扩展为13个城市，等等。各大城市群扩容的结果在东部沿海地区和长江沿江地区“人为”形成了城市群连绵带。

（三）城市群选择过多地依靠主观意志拼凑成群，脱离了发育的最基本标准

城市群是指在特定地域范围内，以1个特大城市为核心，由至少3个以上大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度一体化和同城化的城市群体。当一个城市密集地区的大城市数量超过3个、人口总规模超过2000万人（其中核心城市市区常住人口规模超过500万人）、人均GDP超过1万美元、城镇化水平大于50%、非农产业比率大于70%（处在工业化和城镇化中后期）、核心城市GDP中心度大于45%、经济外向度大于30%、经济密度大于500万元/平方公里、基本形成高度发达的综合运输通道和半小时、1小时和2小时经济圈时，可认为这一城市密集地区达到了城市群发育的基本标准，可按城市群来建设。按此标准判断，在目前已选择的城市群中，其中有50%以上的城市群达不到发育标准。城市群不是依靠市场机制“育”出来的，更不是依托城市合作“干”出来，而是成了依靠主观意志“画”出来的产物。与此同时，中西部地区的晋中地区、滇中地区、黔中地区、天山北坡地区、兰白西地区等本无法成为城市群，但为了照顾地区平衡，还是叫做城市群，作为城市群引导培育。

（四）城市群的选择培育过多迁就了地方利益，影响到了国家战略安全大局

在选择城市群过程中，国家和地方政府存在着博弈甚至交易，国家过多地依赖主体功能区，而地方的积极性又不能损伤，城市群成了国家推进新型城镇化的政策作用区，期望承载75%以上的新增进城人口落户到城市群地区。一味迁就地方政府积极性和利益诉求，将过多城市划入城市群，一方面将缩减国家粮食主产区的面积，影响国家粮食安全的大局；另一方面将挤占国家生态安全空间，影响考虑国家资源安全和生态安全大局。以长江中游城市群为例，长江中游地区是国家粮食主产区和农业现代化的重点地区，肩负着国家粮食安全和生存安全的重任，长江中游地区的武汉城市群和长株潭城市群是国家“两型”社会建设配套综合改革试验区，环鄱阳湖城市群是国家大湖流域综合开发示范区，肩负着国家资源节约型和环境友好型社会建设示范的历史使命，长江中游城市群的空间范围选择建设首先要将国家粮食安全和生态安全摆在优先突出的重要地位。

（五）城市群成为雾霾等生态环境问题集中激化的敏感区和“问题区”

在过去我国长期推进粗放型经济发展模式的大背景下，我国城市群地区在成为今天和未来中国经济发展最具活力和潜力地区的同时，又同时成了一系列生态环境问题高度集中且激化的高度敏感地区。据统计，2013年我国工业废水排放量的67.1%、工业废气排放量的77.3%和工业固体废弃物产生量的76.1%集中在城市群地区。中国城市群虽然集中了全国3/4以上的经济总量与经济产出，但同时又集中了全国3/4以上的污染产出，全国大面积蔓延的雾霾污染覆盖了东部沿海地区和东北地区的所有城市群，反映出城市群地区的环境污染问题日益突出，城市群发育呈现出的高密度集聚、高速度成长、高强度运转和发育程度低、紧凑程度低、投入产出效率低和资源环境保障程度低的“三高四低”态势仍在延续。未来城市群地区发展将面临十分严峻的资源环境保障压力和资源环境承载压力。

二、科学选择和分级培育中国城市群的几点建议

针对中国城市群在选择与培育过程中存在的上述问题，论坛专家一致建议按照科学标准和客观规律，科学选择并循序渐进地培育城市群，针对不同发育程度的城市群分级分层次提出有针对性的建设目标和发展路径，科学引导城市群顺应新常态健康持续发展。

（一）科学认识和理解城市群形成发育的客观标准与自然规律

城市群是工业化和城镇化发展到较高阶段的产物，也是都市区和都市圈发展到高级阶段的产物，城市群的形成发育是一个长期的自然过程。当一个城市群内部的各城市之间突破行政区划束缚，按照规划同编、产业同链、城乡同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、科技同兴、环保同治、生态同建的要求，基本实现了群内产业发展布局一体化、基础设施建设一体化、市场建设一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、环境保护与生态建设一体化、社会发展与社会保障体系建设一体化等六大一体化时，就达到了城市群发育的客观标准，就形成了真正意义上的经济共同体、利益共同体和命运共同体。因此，要充分认识城市群建设的长期性和艰巨性，要遵循城市群发育的阶段性规律，逐步培育，持续建设，避免操之过急、一哄而上、脱离实际催生城市群。与此同时，建议科学区分城市群和城镇群在群组结构、数量构成、发育规模、竞争能力、相互关系、空间分布、发展前景等方面存在的本质区别，避免在政府文件中将城市群、城镇群和经济区混为一谈，避免将城市群一词用泛用滥。

（二）科学培育和分级建设大、中、小梯度发展的城市群

面对城市群选择和发育中存在的突出问题，在推进新型城镇化进程中，顺应国家战略需求，从重点培育国家新型城镇化政策作用区的角度出发，一定要科学理性地分层次建设好5个国家级的大城市群、9个区域性的中等城市群和6个地区性的小城市群，促进大、中、小不同层级规模的城市群协同发展。按照城市群的发育程度及战略地位，未来建议重点培育建设的5个国家级大城市群包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群；稳步推进建设的9大区域性中等城市群包括哈长城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、关中城市群、江淮城市群、广西北部湾城市群和天山北坡城市群；引导培育的6大地区性小城市群包括呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、滇中城市群和黔中城市群。通过不同层级和不同发育规模的城市群建设，形成由大、中、小城市群协同发展组成的“5+9+6”的中国城市群空间结构新体系。

（三）科学划界并编制好与资源环境承载力相适应的城市群总体规划

在分类分级建设城市群过程中，建议采取定性与定量相结合的系统集成方法，适当照顾行政区划的完整性，科学识别出每一个城市群的空间范围，科学测算城市群地区的资源环境承载力和资源环境保障程度，以此为基础编制好与资源及生态环境承载力相适应的城市群发展总体规划，明确每个城市群作为国家不同层级经济增长中心的发展目标、空间结构和开发方向，明确每个城市群承载的“底线”和发展的“上线”，将城市群发展对资源环境的代价降到最低程度，将资源与生态环境对城市群发展的限制降到最低限度，依据资源与生态环境容量，逐步建设资源节约型和环境友好型城市群。为了编制好城市群总体规划，建议国家相关部门组织出台《城市群规划编制技术规范》，按照同一技术标准和政策尺度指导跨省级行政区域城市群和本省区域内城市群规划的编制与实施，建立城市群发展的组织协调机构，制定城市群合作公约，形成良性的协调推进工作机制，避免各自为政，各图其利。

（四）创新城市群发展的公共财政制度与公共财政储备机制

城市群的培育与建设是多个城市的共同行为和公共义务，只有拥有了有力的公共财政支持才能得以施行和实现。建议在城市群地区设立一个类似于欧盟理事会性质的城市群公共财政专业委员会，共同协调城市群建设的财政政策，共同行使区域财政一体化的权力。借鉴法国巴黎城市群和英国伦敦城市群对区域公共物品进行共建共享的经验，建立城市群公共财政储备制度，共建共享城市群区域公共物品，包括共建共享区域性交通、能源、环保、生态等公共设施和公共物品。同时建立城市群公共财政支出的监督体系。

（五）发挥市场机制在城市群发育中的主体作用，建设市场主导型城市群

国际上北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群和日本太平洋沿岸城市群等大城市群建设的成功经验表明，凡是市场化程度越高的城市群，其发育程度就越高。建议逐步淡化我国城市群选择和培育过程中政府主导的浓厚色彩，发挥市场机制在城市群形成发育中的主体作用，坚持“市场主导、政府引导、企业主体、资源共用、市场共通、利益共享”的原则，以市场为纽带，根据城市发展需求和市场需要，调控入群的城市数量和个数，避免做过多的行政干预，按照市场运行规律，建设市场主导型城市群。通过市场主导与政府引导的双向调控，确保城市群有一个科学合理的速度、规模、体量和节奏，避免市场失灵导致城市群盲目发展，也避免政府控得过死导致城市群发育不良，努力把我国各类城市群建设成为市场化程度高、国际化程度高和发育程度高的健康城市群。

执笔人：方创琳  研究员  中国科学院地理资源所博城市规划中心主任，

博士生导师，13910023861，fangcl@igsnrr.ac.cn

倪鹏飞  研究员  中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任，

博士生导师，13911532535，csjzl2009@163.com

毛其智  教  授  清华大学建筑学院副院长，博士生导师

13693091961，qizhi@mail.tsinghua.edu.cn