城市经营与城市管理和城市治理的关系

发布时间：2008-07-19 22:27:27

http://www.gx-info.gov.cn 2007-5-9 16:04:00

摘　自：《城市经济、区域经济》

城市经营在近几年成为实践与理论研究的热点，然而由于对城市经营内涵的理论探索不够全面深入，对城市经营的片面理解，使城市经营的理论研究出现了一定的混乱，特别是没有从理论上厘清城市经营与城市管理和城市治理的关系，从而使城市经营实践也产生了种种片面性，甚至只讲城市经营，不讲城市管理和城市治理。

　　一、“城市经营”的本质

　　要正确界定城市经营的内涵，关键在于正确把握“经营”的本质。一般意义上的经营，是通过运筹、谋划、算计，以求达到一定目的的活动过程。圆现代经营的概念是与商品经济的发展，特别是与市场经济制度的确立密切联系的，强调的是以获取经济效益为目标的一种经济活动。在企业经营管理理论中，经营是有效利用资源为实现企业目标对企业有关重要的生产和技术经济活动进行运筹、谋划、管理，以提高经济效益为目标。企业经营的目标在现代经济学理论中被假定为在有限的资源约束下追求企业的利润最大化。但是这种对“经营”内涵的理解还不全面。

　　梁兴辉在论述城市发展战略时，对“战略”的论述也许能使我们对“经营”的本质有更全面的理解。他认为“现代经济学的理性经济人假设是在约束条件下的效用或总产值最大化。城市发展战略正是以理性的力量为基础，追求城市总体福利的最大化。但不同的是：在经济学中，理性是作为假设而存在的；在战略学中，理性正是需要运用并发挥到极致的。战略之为战略，就是要发挥理性的力量，重新认识约束条件，改变约束条件以实现总体效益的最大化，即城市发展战略不仅要在约束中追求最大化，还要追求通过理性来突破和超越这些约束，实现城市整体效益的最大化。”哒实际上指出了经营(经营的核心是战略)的本质是不仅要考虑约束即企业、城市等组织的内部资源约束，在这些约束下去实现企业利润最大化或城市产出最大化，更为重要的是要发挥理性的力量“突破和超越这些约束”，实现企业利润最大化或城市产出最大化。战略的本质是后者，是“根据组织内部资源的优劣与外部环境特征(外部资源)状况运筹、谋划组织的经济目标”。这种“运筹、谋划”就是要提高企业或城市等组织内部的效率，使既有组织资源的效益最大化；这种高效的内部资源配置通过市场的竞争吸引更多的外部资源流入，从而突破和超越资源的约束，这就是战略的本质。而“战略”是经营的核心，即“经营”首先就是要确立企业、城市等组织的经济目标，即“战略”；其次，经营还有另一个方面，即通过组织内部的行政权力和组织外部的市场整合，运作城市内部与外部资源，以实现企业或城市等组织的利润最大化或产出最大化的目标。

　　综上所述，“经营”的内涵可以界定为：“经营是通过对组织内部资源状况与外部环境特征运筹、谋划确立组织的战略目标，并通过对组织内外资源的整合、运营以实现组织的战略目标的经济活动”。这个内涵有以下三个方面的含义：一是确立战略目标，这是经营的核心；二是实现战略目标，这是经营的实施过程；三是经营的着眼点是战略目标，因而是有战略导向的，但经营还必须通过将战略目标分解为组织内部不同部门、不同层次的任务，并通过组织的内部机构整合、运营内外资源完成任务，达到实现组织目标的过程，此即为组织的内部管理。因此，经营也包含了提高效率和任务导向的管理。

　　在准确把握了“经营”的本质后，“城市经营”可界定为：“城市经营就是通过对城市系统外部环境与内部资源的分析，运筹、谋划确定城市的经济战略目标，并通过对城市系统内外资源进行整合、运营以实现城市经济战略目标的经济活动。”在这个定义中包含了三个方面的本质特征：

　　首先，这个内涵界定强调了城市经营的首要任务是根据城市系统的内外条件确定城市经济的战略目标，战略目标的本质在于打破城市既有资源的约束，吸引、集聚城市的外部资源，使城市产出最大化并因此达到政府租税最大化的目标。其次，在这个内涵界定中强调为了实现城市的经济战略目标而对城市内外部资源进行整合、营运。即是说，城市经营的战略目标确定后，为了要实现这个目标，必须对内部资源进行整合、营运。最后，这个内涵界定将城市经营看作是确定城市(经济)战略为导向的“运筹、谋划”活动与为实现战略目标的任务导向而进行的对内外部资源的“整合、运营”活动有机结合起来，但确立城市战略目标是城市经营的重点，“整合、运营城市内外部资源”是实现城市战略目标的手段。

　　二、城市经营与城市管理和城市治理的关系

　　城市经营就是通过对城市内部资源的优劣和外部环境的特征的运筹、谋划，进行城市经济的战略目标抉择，并通过整合、营运城市内外资源以实现城市经济战略目标的经济活动。其本质就在于突破和超越城市资源的约束，追求城市产出最大化的战略目标。因此，城市经营的本质是战略导向的，但也包括将战略目标分解为城市内部各部门、各层次组织的任务，并以任务为导向提高城市各部门、各层次组织效率的城市经济管理活动。

　　下面分析城市管理与城市治理两个概念的关系，并通过这两者的关系来更全面、更深刻地理解城市经营的内涵及其本质。为此，先从有关公司管理与公司治理关系的理论分析，使用类比推理的方式来说明城市管理与城市治理的关系，从而论述城市经营与城市管理和城市治理的关系，最后从城市经营、管理、治理的目标分析三者的关系。

　　(一)从公司管理与公司治理的关系看城市管理与城市治理

　　于东智等认为，公司治理与公司管理并不等同。公司治理问题所要研究的并不是指一般的公司管理问题，比如就一项重大决策来讲，其程序包括：(1)提出动议；(2)批准；(3)执行；(4)监督和奖惩。其中，(1)(3)是管理性决策，归经理掌握(管理)；(2)(4)是控制性决策，归所有者掌握(治理)。

　　治理的作用在于如何有效地抑制代理成本，解决董事、监事、经理的选择与激励问题，实现公司科学化决策，并使公司的利益相关者都得到公正对待，它并不涉及公司具体业务的经营问题。如果说公司管理是关于经营业务，那么，治理则是确定怎样才能进行恰当的经营。治理与管理的区别表现在：

　　(1)治理的中心是外部的，管理的中心是内部的；

　　(2)治理是一个开放系统，管理是一个封闭系统；

　　(3)治理是战略导向的，管理是任务导向的。

　　一言以蔽之，治理关心的是“公司向何处去”，而管理关心的是“使公司怎样到达那里”。

　　公司治理的无效必然导致公司管理的无序(我国许多上市公司就因为公司治理结构存在的问题而使公司管理混乱，最终使侵害股东权益之事泛滥)。公司治理行为是确定公司目标、界定经理人员的权力与责任并进行有效的监督，公司管理行为是经理人员行使决策权和控制权并对公司进行管理，二者的交接点是战略管理的研究领域(见图1)crneker,1984)，而战略是经营的核心。公司治理规定了整个企业运作的基本网络框架，公司管理则是在这个既定的框架下驾驭企业奔向目标。

　　城市治理和城市管理的关系与公司治理和公司管理的关系既有相同点又有不同点。

　　1.城市治理和城市管理与公司治理和公司管理的不同表现为：

　　首先，城市治理与城市管理涉及的内容包括政治、经济和社会等多方面，这些内容是相互关联的。而公司治理与管理虽然也涉及到政治和社会责任等方面，但其主要内容是经济的目标。因此，接下来我们对城市治理与管理的论述也先抽出城市经济的治理与管理，并从中推演出城市经营与城市治理和城市管理的关系。对于城市政治、社会的治理和管理与城市经营的关系不作深究。

　　其次，城市治理与城市管理的关系和公司治理与公司管理的关系在纵向结构的拓展上有所不同。公司是一种法人组织，其经济的内外部关系是独立的。因此，其治理和管理的位置明确，但城市即使就经济关系来说也很复杂。城市作为一种行政区域组织，在“维护市场经济的联邦制”或集权与分权相统一的中央政府与地方政府分权的硬约束下，它虽然有自己的独立性，但无论从城市的角度还是从城市政府的角度看，城市(或城市政府)的经济活动都会不同程度依赖于中央及其所在的更大行政区域经济的影响。因此，城市层次上是战略导向的城市治理问题在更大的行政区域内就是任务导向的内部管理问题。所以，城市治理与城市管理在把城市当作固定的封闭系统时，治理与管理是固定的，但当把城市视作更大行政系统的一部分时，其治理就变为更大区域的内部管理了。因此，城市治理在确立城市经济战略目标时不仅要考虑城市的经济目标而且还要将上级行政区域的经济目标视为二种任务。故城市治理在城市层次是战略导向的，在更大层次上则是任务导向酌，是管理。

　　2.城市治理和城市管理与公司治理和公司管理的相同表现为：首先，当我们撇开城市治理与城市管理的政治、社会方面的内容，仅考察城市经济的治理与管理时，城市与公司在治理和管理上的内容就有很大的相同；其次，当我们把城市视作经济上的一个“法人”，撇开上级行政区域的指令(事实上，在现代的“维护市场经济的联邦制”或“中央与地方分权的准联邦制”条件下，这种假定有其合理性)，仅把上级行政区域视为一种外部利益相关者时，则城市治理和城市管理与公司治理和公司管理又十分相似。

　　(二)城市经营与城市管理和城市治理的关系

　　类比图1，我们得到城市治理、城市管理与城市经营的关系图2。根据城市内部的经济管理结构，我们来分析城市治理与城市管理的关系，并从中推演出城市经营的概念内涵。

　　城市经济治理行为主要是通过协调城市利益相关者的关系以确立城市的经济战略目标，并通过政治机制与行政委托的方式，建立委托人(城市利益相关者)与代理人(政府)的激励契约。具体可以分为三个方面：(1)确定城市的目标；(2)界定市长或城市经理
(城市经营者)的权力与责任；(3)有效的监督。

　　城市管理则是确立城市经济战略目标并将城市的经济战略目标分解，确立城市各级组织的任务，并通过公共资源的配置与私人经济的耦合，达到整合、运作城市内外资源有效完成各级组织的任务，从而实现城市经济战略目标的行为，具体可以分为：(1)市长或城市经理(北美等国家的中小城市大多数都采用城市经理制)提出城市经济战略目标动议；(2)市长或城市经理等行使决策权利和对城市经济的调控权；(3)城市政府各职能部门对城市内部经济的管理。从中可以看到，城市治理规定了整个城市经济运营的基本网络框架和城市经营的经济战略目标；而城市管理则是在既定的城市经济运营框架下，整合、运作城市内部资源以实现城市经济发展的战略目标。城市治理与城市管理的交接点是城市经营战略的研究领域，也是城市经营的核心。从三者关系的角度来说，狭义的城市经营是通过城市议会或城市人民代表大会(相当于公司的董事会)和市长或城市经理为代表的城市政府(相当于公司的经理班子)确定城市经济的战略目标，并由城市政府对城市内外资源的整合、运营实现战略目标的经济活动；广义的城市经营则包括整个的城市内部经济管理和城市经济治理。从图2中的城市管理和城市治理的两个三角形可以看到，城市经济管理由下而上经营性增强，由上到下则管理性增强；城市治理的倒三角形则表明，由上而下经营性增强，由下而上则治理性增强。狭义的城市经营主要是指城市治理与城市管理的交叉范围；广义的城市经营则包含了整个城市经济治理与城市内部经济管理(但未包括为实现国家或上级行政区域经济目标分解为城市任务目标的城市经济管理)。同时，图形也表明了城市治理是战略导向的，城市管理是任务导向的，而城市经营则既包含战略导向的治理又包含了任务导向的管理，城市经营的核心是城市经济战略的确立。

　　(三)从经营目标、管理目标和治理目标来看城市经营、城市管理与城市治理的关系

　　从前面的分析可以看出，经济学的目标就是在既定的约束下最大化效用或利润，是一种在约束条件下的选择问题以使行为者最大化自己的效用或利润，这种选择没有考虑行为者试图打破约束的行为，而打破约束追求最大产出或利润正是经营者要追求的目标。经营者(私人企业家或公共企业家)既要考虑已有的约束条件，更重要的是要根据内部优势和外部环境特征，抓住机遇进行战略抉择，打破既有条件的约束，获取更多的资源，追求更大的价值目标。管理则是任务导向的，是通过对战略目标的分解以任务的形式激励组织内部提高效率完成任务目标。而治理则是消除组织内外部的利益相关者的冲突障碍，使利益相关者的激励相容、目标一致，是协调利益相关者，特别是组织内部利益相关者(股东、职工、居民、经营管理者等等)以使他们的目标一致，减少内耗，吸引外部利益相关者(顾客、投资者)的资源流入，产出组织的聚集效益、规模效益，使组织(企业、城市等)的价值最大化。因此，城市经营、城市管理、城市治理在城市经济目标上是一致的，城市经营是通过战略抉择并通过规划设计、组织运作内外资源实现城市的经济目标；城市管理则是通过分解组织目标，以任务导向提高效率达到高效实现城市经济目标的经济活动；城市治理则是通过对城市政府、城市居民、市内公共企业、私人企业和非政府组织等内部利益相关者关系的协调和对外来投资者、城市旅游者、跨国公司、上下级政府、区域内外其他城市政府等利益相关者的关系协调，激励所有利益相关者，消除城市内外部的不利因素，实现城市经济目标的过程。经济学的约束条件下最大化效用或利润、价值等则是为城市经营、管理、治理提供了指导思想，使城市目标的实现建立在可靠的理论基础之上。
作者：黄文华来源：《城市经济、区域经济》