住房保障新政:多渠道解决低收入家庭住房问题
即将召开的十七大被认为将是一场"民生盛宴"。而住房问题便是一个关乎民生的大问题。8月,住房保障新政颁布,备受关注。就此,我们特约专家撰文或进行采访发表他们对解决居民住房问题的看法。
住房问题是一个关乎民生的大问题,备受社会关注。面对节节攀升的房价,群众尤其是低收入群体有意见,政府也在不断探索解决之道。
8月13日,国务院公布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称为"24号文"),11天之后,全国住房工作会议在北京召开,这一系列被称为"中国住房体制迎来第三次变革"的举措,都聚集于一个焦点——低收入家庭的住房保障,"这表明政府在解决公民居住权的问题上已经找准自身定位"。政府作为社会管理者,实现"居者有其屋"的社会目标只能依靠非市场化的住房保障体系,低收入家庭住房保障制度建设正在逐步完善。
我国城镇住房体制改革的历史可以追溯到上世纪80年代末,经过多年的试点探索,1994年7月18日,国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》,确定房改的根本目的是改变计划经济体制下的福利性旧体制,建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化,由此,我国城镇住房体制改革正式启动。
"九八房改"初衷:建立以经济适用住房为核心的多层次住房供应体系,但最终被严重扭曲
1998年,随着《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的颁布,从当年下半年开始,全国城镇停止住房实物分配,实行住房分配货币化。
"1998年房改的基本思路是建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系,对不同收入家庭实行不同的住房供应政策,重点发展经济适用住房,加快解决城镇住房困难居民的住房问题。中低收入家庭购买经济适用住房等普通商品住房;最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;对高收入家庭购买、租赁的商品住房,实行市场调节价。发放住房补贴。"中国社科院财政与贸易经济研究所城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞在接受《中国发展观察》采访时告诉记者。
我国从1998年开始推行经济适用房,建设部的数据显示,1999年我国经济适用房竣工面积占商品住宅竣工面积的62.33%。但是近年来,全国经济适用房开发建设比重逐年下降,2003年经济适用房投资占房地产开发投资的比重降至6.1%,2004年进一步降至4.6%,2005年已经降到了2.9%,2006年则仅为2.6%。
在经济适用房开发建设比重逐年下降的同时,制度设计的弊端也日益显露。国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬在接受《中国发展观察》采访时表示,我国一直以来实行的经济适用房制度在操作过程中存在诸多问题,制度设计不完善、覆盖面过窄、福利受益人群倒置,从而使制度目标难以实现。
的确,关于购买经济适用房一号难求、面积达300平房米的"超豪华"经济适用房、经济适用房小区中停车位紧张等报道不断见诸报端。虽然经济适用房的购买资格以收入为标准,但是由于政府、开发商和消费者之间的信息不对称,出现了大量有悖于制度设计者初衷的现象,如房间超大、装修豪华、开宝马入住等,人们逐渐对这一当初被寄予很大希望的制度产生了质疑。
接受《中国发展观察》采访时,国家发改委经济体制与管理研究所宏观运行室主任张海鱼告诉记者,我国经济适用房的建设体现了政府作为社会管理者的职能和目标,但是却采取了市场化(货币化)或准市场化的手段来实现这一目标,结果不仅没有给中低收入者带来真正的实惠,在供应对象、建筑户型和房价等方面存在问题,为寻租和腐败提供了条件。从表面上看,经济适用房的问题主要是管理上的漏洞造成的,但实际上,经济适用房的性质已经改变,较低的价格使其成为投资的对象,并按市场价格形成机制把真正需要经济适用房的中低收入者挤出这一市场。
林家彬也指出,由于1998年之前大多数人都是享受的政府低水平的住房保障覆盖,当时的改革就是要实行住房商品化,房改政策的主旋律是市场化,而对政府责任考虑得很不充分,也使1998年提出的建立多层次的住房供应体系、加快解决中低收入居民的住房问题的目标没能很好地实现。
至此,1998年房改的初衷被严重扭曲,"买不起房"、"租不起房"成为都市中的新现象,"房奴"成为都市中兴起的新群体,人们猛然发现,在打破了原来低水平住房保障局面后,自己完全被搁置在保障之外,只能望着节节攀升的商品房房价兴叹,尤其对于低收入者,更是面对水涨船高的房屋租金捉襟见肘,即便是那些贷款买了房的人也在感叹:"每天早上睁开眼睛就欠银行一百块钱的生活压力真的很大,更何况还要持续30年"。于是,很多人又怀念起福利分配的日子。
意识到住房领域的诸多矛盾,针对房价偏高和住房结构不合理问题,2003年起,政府开始对房地产业进行宏观调控。调控的主要方式是依靠行政手段控制土地供应,对新建房屋的户型和面积进行限制,提高对开发商的贷款门槛。
"一系列的调控政策还是取得很大成绩的,房价上涨幅度得到了相当的抑制,若没有宏观调控,中国的房地产市场可能已经无法收拾。尽管如此,也必须看到宏观调控并没有达到预期的目的,房地产价格依然偏高,住房供需结构不合理的状况没有得到根本好转。导致这一结果的原因除了在执行上存在不到位的问题之外,主要还在于调控方式出现了偏差,简单依靠行政手段并不能解决房地产市场的根本问题。问题的关键在于住房制度不完善,既包括市场制度,也包括公共政策,解决这一问题主要应该是改革和完善制度,一方面加强监管、规范市场,另一方面,更多是要通过金融、财政、税收等经济利益手段引导供求行为,解决市场结构问题,同时要完善住房公共政策,完善住房保障体系,切实履行政府在解决中低收入家庭住房问题中的责任。"倪鹏飞告诉记者。
"24号文"明确政府定位:以廉租住房为重点多渠道解决低收入家庭住房问题
出于近年来房地产市场发展结果与公民居住权之间越来越明显的冲突,政府在宏观调控中逐渐明确了建立和完善住房保障体系的政策思路,以非市场化的手段来解决低收入家庭的住房问题。24号文充分强调政府在住房领域的公共服务与社会保障职能,其核心内容是要"加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系",基本确立了住房保障制度的政策框架。首次明确廉租房制度在住房保障体系中的重要地位,并为进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和规范经济适用房制度提出了更为具体的指标、要求和计划。
"‘24号文’明确提出保障低收入群体住房问题是我国住房体制的一个划时代的进步,全面建立住房保障制度,保障低收入群体‘安居’,各级政府把关注重心由直接投资、干预经济运行,转入公共服务和基本保障,这是转变政府职能的必由之路。如果住房保障制度全面建立,政府除了抑制房地产投机,就不必更多地‘干预房价’。"林家彬告诉记者,"国际经验表明,廉租房制度是政府直接介入住房供给、为低收入阶层提供住房保障的有效途径。我国原有的住房保障制度中廉租房的覆盖范围非常窄,较大幅度地扩大廉租房制度的覆盖面,使低收入阶层、特别是现有居住水平在住房保障标准以下的家庭都成为廉租房制度的覆盖对象,这是一个很明智的制度安排,能使我国的住房保障制度得到大幅度的强化。"
张海鱼也指出,从发达市场经济国家的经验来看,政府帮助和鼓励居民实现"居者有其屋"的途径并不是通过市场和货币化分配,让中低收入者购买低价的房地产商品,而是按照严格的条件为其提供廉租住房。但是在住房保障体系尚未完全建立和完善的条件下,经济适用房还可以作为过渡性措施,不能"因噎废食",而需要结合我国国情,在套型面积、销售价格、销售对象以及开工、竣工时间等提出控制性要求,以发挥其应有的功能。
24号文件公布一个多月以来,各界赞许的声音很多,大家都认为政府已经找到了自己的准确定位,但也有一些担忧
倪鹏飞表示,完善住房保障制度不仅需要政府增加财政支出,而且稳定房地产商品的价格也会影响到政府的税费收入,地方政府如何积极地去落实24号文件依然令人担忧,因此,必须建立和完善这方面的监督激励机制。
林家彬也有类似的担忧。他指出,从世界各国的实际做法来看,都是把住房保障作为中央和地方政府的共同责任。应当通过立法途径,在法律上明确各级政府在保障公民居住权利方面各自应当承担的责任和义务。建立和完善相关法规体系,使住房保障的主体、责任、实施方式、标准等问题都能够有法可依、有章可循。而在明确了各级政府在住房保障上的责任的前提下,具体选择何种保障方式,是实物配租还是发放住房补贴,应当允许地方政府根据当地实际情况进行因地制宜的自主选择。
贯彻落实政策的关键在于配套政策的完善
据了解,与住房保障相关的配套政策也正在加紧制定出台之中,各项配套政策都已有明确时间表:建设部将会同民政部制定《城市低收入家庭资格认定办法》10月将完成,办法要根据当地统计部门公布的家庭人均可支配收入的一定比例,并结合城市经济发展水平和住房价格水平;同时,《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》、《经济适用住房管理办法》也将于年内修订完成;央行会同建设部、财政部制定对廉租房和经济适用房建设的金融支持办法将于10月底完成,办法将根据各地廉租房与经济适用住房建设情况,研究提出金融支持方案;国家税务总局会同财政部落实制定廉租房建设、经济适用房建设和租赁的税收支持政策,也将于10月底完成;住房保障立法研究也提上日程。