握手城市美丽——城镇综合承载能力问询

城市是什么？是钢筋水泥构筑上智慧的呈示和挥洒；

　　是花园的缤纷，绿树的浓郁，草坪的如茵；抑或是更多更多看得见和看不见的多彩与优裕；

　　但它更应该是栖息其中者的安适与怡然，离不开的，是居民的无忧和一串一串的童子的欢笑……

　　主持人：刘玉梅

　　特约嘉宾：

　　著名城市竞争力研究专家

　　倪鹏飞

　　河南省社科院研究员、博士

　　喻新安

　　河南省建设厅副厅长、博士

　　何雄

　　河南省社科院研究员、博士

　　王建国

　　承载力，告诉我们什么？

　　记者：城镇化的脚步，在快节奏地改变和装扮着我们的栖息地——城市，它带给我们文明，带给我们现代，带给我们物的丰厚和满足，带给我们一个又一个意想不到的惊喜和绚烂。但是，正像任何东西都有它的两面性一样，城镇化的进程也不可避免地要求着我们对这种文明规则的尊重和遵从，否则，就只能在享受物的丰厚的同时，无法躲避地接受违背这种规则而招致的冷酷与惩罚。那样，无论城市的外观多么缤纷，我们却只能拥有徒有其表的城市的框架。所以关于城镇承载力问题的探究就如此迫切地走进人们的思考，这里，我想首先请专家解释一下对城镇综合承载能力的理解。

　　何雄：城镇综合承载能力是一个新概念，它不同于以前比较常用的“完善城市功能”一词，它比“完善城市功能”更全面、更直接。从宏观角度上看，它既包括物质层面的自然环境资源承载能力，如水土资源、环境容量、地质构造等，也包括非物质层面的城市功能承载能力，如城市吸纳力、包容力、影响力、辐射力和带动力等。从微观角度上看，它是指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城市人口及经济社会活动的承载能力，即整个城市能容纳多少人口，能承担多少就业，能提供多少良好的生活质量等，它是自然环境资源承载能力、城镇基础设施承载能力、产业就业承载能力、公共服务承载能力、社会承载力的有机结合体。

　　记者：推进城市化的目的在于让更多的人真正享受城市文明。因此最大化地提升居民的生存质量应是城市建设的根本。那么，我们的城市构建存在哪些问题？应该遵从怎样的理念？

　　喻新安：目前之所以强调城市综合承载力，是因为在我国城市规划和建设中存在局部地区的片面追求城镇规模和发展速度、忽视质量的倾向，城市发展中资源浪费、环境污染问题，大拆大建、不注重保护城市历史文脉和特点等问题还比较突出。在许多大中城市，不同程度地出现了诸如水资源紧张、能源短缺、废弃物污染、大气环境质量恶化、中心区人口过密、基础设施特别是道路交通设施严重滞后等现代城市通病，这些问题对城市居民的生产、生活带来了现实的负面影响。资料显示，全国城镇年产生活垃圾1．5亿吨，每年以8％～10％速度增长；垃圾存量60亿吨，占地5亿平方米；垃圾处理率50％，只有10％达到无害化处理标准。全国70％的城镇缺水；90％的城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，50％的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准；污水处理率36％；水污染造成经济损失为ＧＤＰ的1．5％～3．0％。

　　王建国：我想强调的是另外一个方面，即城镇发展要考虑城镇综合承载能力是当前实现社会进步、经济发展、建立以人为本的和谐社会的需要。因为一个城市的承载能力是有限度的，忽视资源禀赋、环境容量等基础的承载能力，无限制地膨胀人口、无限制地扩张性建设，就会超过这个承载力，最终会使城市不堪重负，使城市安全受到严重影响。如果一个城市自然资源环境较好，而城市基础设施和公共服务设施建设滞后，人文社会环境较差，管理水平不高，就会使城市综合承载力大打折扣，难以充分发挥城市的发展潜力，降低城市的发展质量，阻滞城市的发展速度。

　　城市，更多的应是一种诗意的美丽

　　记者：城镇综合承载能力是一个内涵宽泛的概念，它具体由哪些因素决定的？

　　倪鹏飞：城市规模大小、功能完善程度决定其综合承载能力。有较大的规模和综合承载能力，才能具备较强的吸引力和辐射力，才能带动区域发展。在基础设施方面，特别是要完善交通、水电、通讯、住宅及教育、科学、文学、艺术、卫生、体育等设施。只有具备较为完善的设施、功能，城市才能真正成为政治、经济、文化中心。一句话，城镇综合承载能力的大小不仅仅是自然地理环境特点的反映，也取决于人类社会、经济技术的发展水平以及人类对于土地资源的有效利用和生态环境的改善。

　　记者：走进城市或者生活其中，我们追慕的是享受它文明的光照与浸润，享受城市文明的高贵与诗意的美丽，因此，对城市承载力的综合考证与提升，与每一个居住者的每一个日子息息相关，请把这些内在的关联给读者一个具象的描述。

　　喻新安：譬如，城镇基础设施，它是城镇存在和发展的物质基础，是城镇经济正常运转的前提条件和居民生活的根本保障。如果路不通、水不通、电不通，城镇无法运转，人民群众也无法生活。譬如，人们生活在城镇里，生存第一需要是工作。大量的农村人口拥入城市，如果不能提供充分的就业机会，就会引发高失业等问题。因此，城镇必须给人们提供足够的就业机会。再譬如，公共服务是由公共部门提供的满足社会群体共同需求的服务，如果城市公共产品与服务严重滞后，就会引发劳资纠纷、子女上学、就医、就业、社保等一系列社会矛盾。所以，城镇必须致力于提高公共服务承载能力。

　　记者：城镇化是一个综合的概念，除城市的基础设施外，还包括城市的素质、修养、理念等内在的品格，更包括居住人的生活质量。城镇化绝不是一串居住人口的百分比所能涵盖，那种“放下锄头我就是城里人”的做法显然有悖于城镇化的理念。这方面，专家们怎样看？

　　何雄：这个问题抓住了城市化的根本。当前强调提高城镇综合承载能力，的确与我们在城镇化进程中出现的某些偏差有关。应该说，我国城镇化进程中的一个突出问题，是人口城镇化的速度慢于土地城镇化的速度。近年来一些城镇热衷于通过修编城镇规划，设置开发区、县改区、乡改镇等，拉大城镇框架，扩大城镇占地面积。过去15年，我国城镇人口增长了88％，而城市建成区面积却扩大了1．4倍。目前城镇化速度的加快，在一定程度上是统计口径变动和行政区划调整的结果，而不是真正的人口城镇化。部分农民维系生存的土地被城镇化了，但失地农民本人却难以被城镇化。可见，城镇化的统计数据并不能准确反映人民群众享受城市文明的程度。当然，人口城镇化速度慢于土地城镇化速度的背后，是户籍制度以及与其挂钩的社会保障、社会救助、医疗卫生和教育制度等，都还没有适应务工农民进城的需要。我们的制度安排还不能保障进城农民享受真正的城市文明。

　　城镇化，必须注重城市理念的综合考量

　　记者：那么，提高城镇承载能力的关键在哪里，我们应从哪些方面做出努力？

　　何雄：从总体上说，结合目前我国城镇发展现状，欲提高城镇综合承载能力，我们要按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，与时俱进，转变城镇发展模式，切实做到六个坚持，努力向六个方向转变。一是坚持走中国特色的城镇化道路，从片面追求数量扩张转向更加注重质量提高，逐步提升城镇化水平；二是坚持以人为本，从单纯考虑人的物质需求转向逐步满足人的全面需求，不断改善人民群众的生活质量；三是坚持全面发展，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益和社会效益，全面建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明；四是坚持协调发展，从就城市论城市转向统筹城乡和区域发展，促进城乡互动、区域互动，实现共同进步；五是坚持可持续发展，从大量消耗资源、排放污染转向大力节约资源、保护环境，保持人与自然和谐相处；六是坚持改革开放，从传统的规划管理体制转向适应社会主义市场经济要求的规划管理体制，为城市健康发展提供制度保障。

　　倪鹏飞：我以为，还有一点需要特别注意，就是要加快推进经济结构调整和增长方式转变。加快推进经济结构调整和增长方式转变，就要从传统的资本拉动型、资源消耗型、管理粗放型的发展模式中走出来，把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，更加注重城市建设和资源综合利用的有机统一，将节能、节水、节材、节地和资源综合利用贯穿于城市生产、流通、消费的各个环节，以最小的资源消耗获得最大的效益。同时，开发以核能、太阳能、风能、沼气为代表的新能源技术，并利用价格、税收、财政等政策，激励新能源走出实验室并加以普及，实现可持续发展。

　　喻新安：我想强调的一点是城镇化的布局要合理。城镇的空间分布及规模与经济布局，特别是区域经济的形成密切相关。要统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境特别是水资源，通过规划引导等措施，逐步形成布局合理的城镇化空间格局。一是要优化整合现有已经形成的城市群。明确城市群内各城镇的主体功能定位，加强分工协作和优势互补，保护绿色空间，消除低水平盲目竞争，增强城市群的整体竞争力。二是要通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群。要加快可能形成新城市群地区的工业化进程，承接产业转移，逐步成为支撑全国经济增长的新的经济密集区和人口密集区。三是人口分散、资源条件较差的区域要重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。这类区域主要是资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的区域。这类区域要实行有限推进城镇化的方针，在充分考虑资源环境承载能力的前提下科学发展城镇化。

　　王建国：还有一点就是城镇化推进要以加强规划建设管理和健全体制机制为重点。城市规划和建设要从当地的水资源等自然资源条件出发，缺水城市要加强对城市水源地和供水设施的保护，适度控制城市规模，禁止发展高耗水产业和建设高耗水景观。统筹考虑各项基础设施和公共服务建设，不断提高城市基础设施水平和公共服务能力。稳步推进旧城改造工作，切实保障拆迁户的合法权益。完善行政区划设置和管理模式，理顺行政区划体制。深化就业管理制度改革，建立城乡统一的就业市场。深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的户口登记制度，以合法固定住所为基本条件调整户口迁移政策，促进农村人口合理向城镇流动。改革和完善财税体制，形成税收随人口增加而增长的机制，进一步完善转移支付制度，促进城乡公共服务均等化。强化城市规划实施的监管，推进城市综合管理，提高城市管理水平。

　　河南，该给我们的城市一个怎样的期许？

　　记者：就河南而言，城市承载力的提高，最关键的问题是什么，具体说来，包括哪些方面？

　　喻新安：我以为至少有4个方面的问题不容忽视。其一，要统筹城乡区域发展。在更广阔的空间领域研究资源配置问题，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境以及现有开发密度和发展潜力等因素，逐步形成布局合理的城镇化空间格局。其二，在城市发展中，要加快第二产业的发展，坚持走新型工业化道路，运用高新技术和先进适用技术，改造提升传统产业，充分利用科技、信息、人才等聚集优势，大力发展现代制造业、新兴产业、高新技术产业、高端产品和高附加值产品，形成各具特色的产业群，不断推进产业结构的优化升级。其三，要加强城镇基础设施建设。建设部门应着力搞好道路、供水、排水、供热等市政公用设施和基础设施建设，研究提高城市基础设施建设统筹管理水平，着力推进优先发展城市公共交通正确战略思想的实施。加大市政公用事业市场化改革力度，增加市政公用产品和服务供给。加强社区建设和物业管理，把城市建设成功能完善、环境优美、人与自然和谐的绿色城市。其四，要切实转变政府职能。把政府的主要职能、主要财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上来，更加注重履行好社会管理和公共服务职能。在继续推动城市经济发展的同时，努力创造更多的就业机会，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会的保障体系，完善收入分配制度，加快解决社会保障性住房的建设和供应、义务教育、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设，注意对弱势群体的扶持、社区建设、城市安全的规划和建设，等等。

　　倪鹏飞：我以为除以上几个方面外，更应在以下几点做出切实努力：

　　一是要培育优势产业，促进城市发展。河南省各城市自然条件、自然资源、区位条件、经济技术基础和社会历史背景等差异较大，要求各城市不能是一个发展模式，而应根据自身特点，立足本地实际，培育优势产业，发展特色产业。如郑州商贸物流、开封旅游、洛阳制造、漯河食品、平顶山煤炭等。通过优势产业的聚集和发展，拉长产业链条，形成支撑城市经济发展的产业体系，促进城市经济社会的全面发展。

　　二是加快推进经济结构调整，努力促进增长方式转变。大力发展以生产性服务业为重点的第三产业，积极发展现代服务业，着力提升传统服务业，达幅度提高第三产业的比重和质量。加快推进经济结构调整和增长方式转变，积极发展循环经济，保护生态环境，更加注重城市建设和资源综合利用的有机统一。

　　三是科学把握城市功能定位，切实做好城市规划工作。改变过去从城市发展需要来考虑资源供应的思维模式，要充分考虑各地经济社会发展水平和区位特点，根据资源和环境的承载能力来合理确定各地城市化发展目标，因地制宜地制定城市化战略及相关政策措施，引导城市的合理布局和协调发展。将城市发展建立在与资源和生态环境相协调的基础上，按照自然环境资源环境条件来谋划城市发展。

　　四是加快信息化建设，提高城市管理水平。要更新城市管理观念，从重建设轻管理，转变到建设和管理并重，提高城市建设和运行效率。加速城市管理信息化，大力发展电子政务，推动数字化、网络化技术在城市工作中的广泛应用。深化城市管理体制改革，不断提高城市管理水平。