唐子来：新型城镇化下的城乡规划转型

记者：“城乡规划”虽然被人们逐渐关注起来，但其具体内涵并不为很多人所熟知，您能简单介绍下吗？

唐子来：我国古代城市其实就能找到很多“规划”的例子，例如唐长安和元大都等，它们的建造都离不开规划，但是这样的规划并不是现代意义上的城乡规划。现代意义上的城乡规划诞生于20世纪初，1909年英国颁布了世界上第一部关于城乡规划的法律，其它西方工业国家也相继完成规划立法，这标志着城乡规划开始成为政府管理职能，现代城乡规划学科应运而生。

早期城乡规划关注的重点是城乡物质形态，主要领域包括城市设计、交通和市政工程规划。比如我国城乡规划领域的一些前辈们就是城市设计或市政工程规划出身的。第二次世界大战后，西方国家的城市化进程进入新的历史时期，以设计和工程为背景、以物质形态为对象的传统规划已经不能适应城乡发展的实践需求，物质形态与社会、经济发展相结合的综合规划成为城乡规划的范型。到20世纪70年代，随着西方城市经济和社会矛盾的加剧，城乡规划越来越成为协调社会矛盾的公共政策过程，城乡规划学科越来越多地受到社会科学的影响，包括地理学、经济学、社会学、人口学、行政学和公共政策学等。20世纪80年代以来，随着全球生态环境的不断恶化，城乡发展对于生态环境的影响成为城乡规划的关注重点。

可以说，城乡规划的内涵是始终伴随着社会、经济、环境的发展需求而不断变化、不断丰富和完善的。2011年我国高校学科设置调整后，城乡规划从建筑学里脱离出来成为独立的一级学科。结合我国的具体国情，城乡规划的具体内涵被定义为：作为政府管理职能，基于可持续发展的理念，以经济、社会、环境的协调发展为目标，以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心，通过规划编制和规划实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。

记者：我们现在讨论的城乡规划，必然离不开全面推进新型城镇化的大背景，请问您如何理解新型城镇化？在此背景下城乡规划是否需要做出一些转变？

唐子来：改革开放以来，我国的城镇化率从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%，年均增长约1个百分点，同时考虑到人口基数越来越大的因素，可以说我国城镇化速度是非常之快的。但我们要注意的是，虽然城镇化取得很大的成就，但以规模和速度为主的发展范式如今正面临着越来越严峻的挑战。为此，2014年我国颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，要求走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

新型城镇化的“新”字就是和以前的范式做一个了断。传统城镇化的问题在于不可持续，其经济、社会、环境发展是不协调的，经济增长没有支付应有的社会成本和环境成本。例如，农民工的工资普遍被压得很低，同时也不能享受与城市人相同的社会保障，只想让他们奉献GDP，而不考虑劳动力的再生产，从而导致社会公平问题，这本质上是没有支付社会成本；另一方面，传统城镇化也没有支付环境成本，所以导致了日益严重的空气、水体、土壤污染。

如今我们亏欠的社会成本和环境成本越来越显性化，到了必须支付的地步，所以我国进入经济增长的换档减速也是必然的。因此，新型城镇化就是要走可持续的城镇化道路，其本质就是经济增长必须支付应有的社会成本和环境成本，即经济增长的所有外部成本必须内部化，由此实现经济、社会、环境的相互协调关系。

在我看来，可持续发展不仅是新型城镇化与传统城镇化的本质区别，也是城乡规划所遵循的最高理念，是新型城镇化与城乡规划转型的重要连接。因此在新型城镇化的背景下，城乡规划也亟需完成迈向可持续发展的转型。

记者：那么如何迈向可持续发展的城乡规划转型？

唐子来：我们先理解可持续发展的概念演变。最初是经济、社会、环境协调发展的三角模型，这种定义适用于广泛意义上的可持续发展；城乡规划引入可持续发展概念后，在经济、社会、环境维度之外，又加入了形态宜居的维度；2002年联合国人居署发布的《可持续的城市化：沟通环境议程和发展议程》中则提出了可持续城市化的五维模型，即通过完善的政治制度来确保城市发展在经济、社会、生态、形态维度形成相互协调关系，使之不突破地球的承载能力。

同时我们要注意到，走中国特色的新型城镇化道路必须遵循党的十八大提出的“五位一体”的建设框架，具体而言就是新型城镇化建设中要以制度建设为统领，引导经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设之间形成相互协调关系，因此“五位一体”的建设框架同样适用于新型城镇化（参考下图）。

正如我前面说到的，城乡规划的内涵是始终伴随着社会、经济、环境的发展需求而不断变化、不断丰富和完善的。因此在可持续发展的新型城镇化中，城乡规划应加快完成内涵转型，与制度、经济、社会、生态、文化的“五位一体”进行匹配，不断吸取相关学科知识，落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的指导思想，加强城乡规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等的“多规合一”。

记者：由广场舞引发的各群体之间的矛盾最近成为媒体关注的热点，并将其归咎于城市规划的失策，那么从城乡规划转型的角度来看如何解决这些矛盾？

唐子来：这个问题涉及的正是我接下来要说的，在内涵转型之外，迈向可持续发展的城乡规划转型还亟需完成价值取向的转型。既然是公共政策，城乡规划就关乎到民众的权益和利益，因此城乡规划不仅涉及到专业的技术理性，也涉及政治理性，即要实现规划的民主化，找到各阶层各群体权益和利益的平衡点。

从政治学的角度来看，规划的价值取向可以分三种类型，我们称之为精英的规划、民主的规划和公正的规划。精英的规划也称为传统规划，是5%的规划，意思是关键的少数人说了算，如政治精英、经济精英和学术精英等；民主的规划是51%的规划，如果一个规划没有51%民众支持的话，是很难付诸实施的。城乡规划的每项政策都会涉及到各方利益格局的变化，城乡规划满足的不能是关键的少数，而应该是大多数人的利益，即习总书记提到的要“找到全社会意愿和要求的最大公约数”；最后是公正的规划。只满足51%的规划未必是公正的，城乡规划作为资源分配的公共政策，实际上也是在分配财富，例如建设轨道交通时，附近的人不但能享受到交通的方便，也会获取就业、房屋升值等好处。因此城乡规划必须考虑到公平正义，基本公共服务配置要向15%的弱势群体进行倾斜，要促进社会的纵向流动。

      城乡规划价值取向的转型，在不同的阶段从精英的规划到民主的规划再到公正的规划，但需要强调的是，不是说公正的规划否定民主的规划，民主的规划否定精英的规划。任何国家和地区发展都需要社会精英的价值引导，但要满足大多数人的利益诉求，也应当兼顾不是多数而是少数的弱势群体。以社会各方都能够广泛参与协商的方式达成共识，才能真正走向包容性发展。

记者：转型势必会遇到阻力，您认为城乡规划转型的阻力在哪里？该如何化解？

唐子来：转型的阻力肯定是会有的。比如我们现在提倡公共交通主导的交通体系，一方面要加大公共交通的投入，另一方面也要对于私家小汽车进行需求管理，这就势必会产生一些阻力，需要社会各方进行广泛的协商。

但城乡规划转型更多的是改变一种传统的观念，其关键在于领导干部这个“关键少数”。我国特殊的体制语境，导致在城乡规划上政府官员的决策权很大，其背后的原因在于领导也在围绕着体制转。我国之前的政绩考核非常看重GDP增长，因此官员必然围绕如何加快GDP增长来规划城市，就像我们所看到的，一些地方非常热衷于发展GDP增长见效快的房地产业和重化工业。因此，城乡规划转型的关键是改变官员的执政理念。如何改变？我想最终还是要靠体制改革，比如改革官员考核体系，淡化GDP为主的政绩观念，增加民生和生态环境考核比重，同时也要用体制约束住“关键少数”，让他们明白什么是科学、民主的城乡规划，不能也不敢对城乡规划“瞎指挥”、“乱插手”，有权不能任性。