社科院学部委员高培勇：财税制度改革与农民工市民化
1月4日下午，由中国城市百人论坛、光明日报理论部联合举办的“学习中央城市工作会议精神座谈会”在京召开。中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇出席座谈会并做重点发言。
中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇：
大家下午好，迄今为止我对中央城市工作会议精神的学习，也仅限于会议发表的公告以及刚才几位专家对公告的解释。我有一个强烈的感受，这次中央城市工作会议传递的一个重要信息，是要以农业转移人口市民化作为一个中心环节来推进城市化的。
公告中有几句话可以体现这一条：比如，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，”，再如“城市工作必须同三农工作一起推动”、“要做到以人为中心的新型城镇化”。
农业转移人口市民化问题，实际上不是这次会议新提出来的。这个问题，已经提出好多年了。体会起来，这件事之所以推进的如此艰难，恐怕和我们习以为常的理念、体制、思想不无关系。所以，不对这些体制、理念、思想乃至战略做出根本性的调整，农业转移人口市民化问题的推进也将是非常困难的。
不妨举几个例子大家看看。
一是体制。我们建国后就开始实行的二元经济社会体制，最终是体现在财政二元体制上的，我们讲到二元财政体制的时候曾经做过这样的概括：以城乡分界，政府提供的公共服务基本上仅覆盖于城市。这是一个基本的概括。改革开放之后，情况有些变化。随着大量的农民工进城，以区域分界逐渐转化为以户籍分界。即便大家共居一个城市，但由于身份差异，公共服务基本上也只是覆盖到城市居民。进入本世纪后又有了转机，随着公共财政体制建设，我们举起了“让公共财政的阳光照耀农村大地”的旗帜。但是，虽然开始照耀到了，仍实行不同的标准。即便在北京这样的城市，如果你是农村户籍，虽然能享受到某些公共服务，但享受的标准是大大低于城市居民的。所以，做好新形势下城市工作，实现农业转移人口市民化，必须回答究竟目前要不要实现基本公共服务均等化，或者目前究竟到没有到实现基本公共服务均等化的时候之类的问题。应当说，对于基本公共服务均等化的方向，大家都是认可的。但是，在相当多的人那里，还是普遍存在着时机未到、条件尚不成熟之类的看法。这是要解决的第一件事。
二是理念。和城市政府官员打交道多了，可以从不少官员那里获得这样的信息：他们的主要任务是为市民服务。这本身或许没有什么问题，因为，从常理上讲，城市政府就是为市民服务的。但是，在当前中国的背景下，城市居民和外来人口同居一地，我觉得应该换一个说法，叫做为纳税人服务。为市民服务和为纳税人服务有什么不同？当讲到市民的时候往往指的是户籍人口，非户籍人口被排除掉了。甚至在一些市民眼中，外来人口是没有资格享受城市公共服务的。比如北京这样的地区，当公共汽车出现拥挤的时候，往往听到的抱怨，就是外来人口多了，挤占了本应由城市居民享受的公共交通；当小学收了农民工子弟入学的时候，也有人觉得是外来人口分得了他们应当享受的奶酪。若改为为纳税人服务，就可以在相当程度上解决这样的问题。因为不管是农村人口还是户籍人口，实际上你只要生活在一个地方都给当地政府贡献了一份税收。这和以往的认识不同，很多人过去曾经认为外来人口、农村人口不对当地税收做出贡献，其实不是。因为我们的税制结构有两大特点：一是70%以上是间接税，消费就是纳税，吃什么用什么，其价格中都包含有税；二是90%以上是企业税，企业多缴纳的税都是“待分配税收”，在某种意义上可以纳入到转嫁范围的税收。所以，不管是哪来的人，不管户籍地在什么地方，不管你缴纳什么样的税，你只要生活在北京就给北京缴纳税收，就有权享受这样的公共服务。我觉得这是一个很重要的事情。
三是政府支出结构。要推进城市化，政府需要花钱，需要把钱主要花在提供公共服务上。我们目前的财政支出结构是20：40：40。即政府履行基本职能支出大概占全部支出20%，经济建设支出占40%，社会福利支出占40%。这与其他国家大不相同，在美国，履行政府基本职能支出30%，经济建设支出10%，社会福利支出60%；在欧洲国家，履行基本政府职能支出20%，经济建设支出10%，社会福利支出70%。在转型国家，比如匈牙利和波兰这样的国家，履行基本政府职能支出20%，经济建设支出15%，社会福利支出65%。相比之下，我们需要改变这样一种结构。农业转移人口市民化所花的钱从哪里来？在经济增速下滑、财政收入总量不可能有较大增加的情况下，调整支出结构是必须的。不把这个结构调过来，不走和世界趋同的道路是不成的。
四是政府收支范围视野。我们一提到政府提供公共服务的时候，大家把眼光就盯在政府财政预算上，现在的说法是一般公共预算。但在目前的中国，一般公共预算占全部政府支出比重只有60%多，还有37-38%停留在其他三项预算上，即政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。随着新预算法在中国的实施，我们应该有一个大预算的概念，把所有的政府收支都作为提供公共服务的财源所在，如果从非一般公共预算移入一部分资金用之于公共服务，或者将四类预算纳入统筹视野，我们可以动用的农业转移人口市民化的财政资金的来源，将会多出许多。
我想这几个方面可能是在当前的形式下做好新形势下城市工作当中需要看到的几条。就说这些，谢谢大家。
（发言内容根据会议速记整理）