宁越敏：城市增长边界：历史溯源与内在规律
宁越敏 | 华东师范大学中国现代城市研究中心主任、教授、博士生导师
一
改革开放以来，中国经济出现了快速增长，城镇化也相应进入到快速发展阶段。2010年，中国第六次人口普查数据显示，人口城市化率达49.68％，较2000年的36.09％提升了13.59个百分点，年均增加1.36个百分点。快速城市化推动了中国大量剩余农业劳动力向非农业部门转移，加快了中国经济、社会和空间的转型。与此同时，城市居民的居住条件、城市各项服务设施和基础设施水平也有了显著提升。城市化已和工业化、信息化、市场化、国际化一起成为当前中国经济社会发展的重要特征。
但过快的城市化也使各种城市问题伴之而生，城市建设用地快速扩张就是其中之一。其后果一是导致城市近郊区的良田大量被占用，二是城市蔓延导致通勤距离不断延长。有学者就城市建设用地增长率快于城镇人口增长率的现象，提出“土地城镇化快于人口城镇化”的观点，以此批判城镇化进程中的土地资源浪费，社会上也对所谓无人居住的“鬼城”议论纷纷。但从中央政府层面而言，为确保18亿亩耕地红线不被突破，在城市发展规划中历来强调节约用地，近年来更提出设置城市增长边界以约束城市向外的不断蔓延。
所谓城市增长边界的理念最早来自1945年的大伦敦规划，当时在伦敦外围规划了绿带以控制城市蔓延。其后一些城市仿效伦敦编制绿带规划，但在实践中绿带能起到限制城市增长作用的不多。1973年美国俄勒冈州对所有的大城市划定城市增长边界，禁止超过城市增长边界新建居民区和公交系统，并鼓励市区内部土地的混合开发利用。波特兰市于1997年制定了《波特兰地区规划2040》，通过制定城市增长边界和加强公交发展来实现精明增长的策略。但美国绝大多数的城市在其发展过程中并没有明确的空间增长边界的限制。究其原因，一是美国地广人稀，没有保护耕地的紧迫感；二是美国强调自由市场经济的模式，又是联邦制国家，没有全国统一的城市发展政策，规划的作用很有限。
与美国相比，在中国的城市规划实践中，一直采用人均建设用地指标控制城市用地的过快增长，在城市总体规划中亦有明确的规划期内的用地边界。就此而言，所谓城市增长边界对中国来说并非是什么新手段。由此产生了两个问题：一是在城市总体规划里既然有明确的用地国标以及建设用地范围，但为什么不能很好地控制很多城市的蔓延？城市蔓延是否符合城市在迅速发展阶段的客观规律？二是“所谓土地城镇化快于人口城镇化”的说法是否具有合理性？
二
中国现有的城市建设用地国标起源于1980年代，当时中国城市规划设计研究院调查了全国200多个城市的用地情况。在此基础上，1990年建设部编制的国标把城市人均建设用地分为四级，从60平方米到120平方米不等。不过，当时中国城市基础设施处于严重短缺状态，大多数城市的人均用地面积处于该国标的下端。以1980年代的上海市区为例，人口密度达4万人以上，人均用地面积甚至不足30平方米，人均居住面积仅5平方米，人均绿地面积不足1平方米。因此，上海急需增加城市建设用地以缓解城市生产和生活面临的巨大压力。但1984年编制的上海城市规划受制于当时的大环境，并没有预测到新形势下城市发展模式转变对城市用地带来的影响，规划新增城市用地不多，结果城市的实际发展速度远远超出规划预定的目标。据研究，1980年代上海年均增加的建设面积是年均增长人口的3.48倍。换言之，所谓土地城镇化快于人口城镇化自上世纪80年代就出现了，但该时期用地的快速增长，实际上是对建国后前30年“先生产、后生活”导致城市基础设施建设严重滞后的补偿，建设用地的快速增长具有合理性。
1992年后，中国进入全面开放的时代，在全球化的影响下，由于当时中国劳动力的价格和土地价格甚至低于泰国、菲律宾等东南亚国家，大量外资进入中国沿海地区。在全面对外开放战略的指导下，各地纷纷建设各类开发区，又带来城市用地新一轮的快速扩张。仍以上海为例，该时期土地增长速度是人口增长速度的2.69倍，但相比80年代土地城镇化的速度已大大下降。从全国来看，1985~2000年期间，全国城镇人口增长55%，城市建成区面积增长125%，其原因与上海基本相似。不过，因城市扩张减少的耕地仅占全部耕地流失总量的18.5%，绝大多数流失的耕地是因生态建设带来的退耕所致。因此，城镇化并不是造成中国耕地减少的主要原因。整体来看，1980~2000年期间，城市规划对城市发展没有起到足够的约束作用，绝大多数城市的发展大都突破规划的边界，其原因是传统的规划理论和方法跟不上快速城市化带来的变化。
2000年后，中国的人口城市化速度更快。以上海为例，虽进入大规模房地产开发时代，但人口增长速度加快，土地增长速度与人口增长速度之比进一步下降到2.03倍。而且，同时期上海生产总值的增长速度更是惊人，2010年上海生产总值是2000年的2倍，是1990年的8.5倍。2010年的上海人均公共绿地面积也提高到13平方米。由此可见，在中国城市人均建设用地长期处于短缺的背景之下，城镇化进程中土地城镇化速度快于人口城镇化的速度具有合理性。值得注意的是，90年代末上海编制的总体规划就设置了增长边界，当时规划沿外环线内外两侧建设500米宽的绿带，以此控制上海中心城区的向外蔓延。但在快速城市化背景下，城市用地很快跃过外环线，与近郊区的城市用地连成一片。
为适应新的发展态势，2012年人均建设用地国标的下限调整为85平方米，上限下降到105平方米。新的指标是以人均建设用地面积现状和规划预测的人口规模，来确定规划期内的人均建设用地标准。国土资源部则要求城市人均建设用地控制在100平方米以内。在历经30年城市人口和用地快速增长后，新的国标能否起到控制城市用地快速增长的作用呢？笔者认为，关于增长边界，要抛弃目前大家习以为常的指标和参数，否则难以解决问题。
三
从城市发展来看，很多因素影响城市的用地规模：
其一，城市功能是影响用地规模的主要因素。在城市地理学里，城市功能分为基本职能和非基本职能，前者是指为城市以外地区服务的职能，而后者是指为城市自身服务的职能。一般来说，矿业城市、重工业城市、交通枢纽城市由于基本职能较强，要占用更多的城市建设用地。另外，1990年代以来中国参与全球劳动分工，承接了发达国家劳动密集型产业以及资源密集型产业的转移。作为世界最大的贸易出口国，中国出口导向为主的城市的工业用地，不仅服务于国内市场，亦担负了为国际市场生产的职能。城市中的出口加工区就是典型的服务于国际市场的空间。中国有着大量的剩余劳动力，在相当长时期内，为解决就业问题，仍需担负世界工厂的责任。目前沿海城市实施产业升级战略，传统产业正在向内地转移，相应地要占用一定的土地资源。
但另一方面，确实存在着城市的功能过于集中导致城市快速蔓延的问题，北京是一个典型的案例。为阻止北京的城市蔓延，有关方面还提出把非核心首都功能扩散出去，其中包括市场搬迁。笔者认为非核心首都功能不等于城市非基本功能。非基本功能是保障性的，为市民服务所必需的，如北京众多市场主要是为老百姓生活服务的，而秀水街则主要是为国际旅游服务的。如果百姓生活不需要这些市场，相信这些市场早已关闭。因此，北京功能的高度集聚究竟是市场因素造成的还是其他因素造成的，首先需要厘定清楚。如果认识不清，空间边界就无法控制。换言之，大家认识到控制城市蔓延很重要，大方向对，但需要进一步研究城市功能与城市发展之间的关系。上海也是如此。
其二，需要重新考虑城市规模与用地的关系。假设有两个规模不同的城市。小城市有10个单位，这10个单位之间完成彼此的交流是10的平方，即100次。另一个城市有100个单位，彼此间的交流为100的平方，即可达到1万次。从两个城市的单位之比来看，后者仅为前者的十倍，但后者引发的交流量却可能是前者的一百倍，这就是城市集聚经济产生的效益。但我们在设立城市人均建设用地指标的时候，却没有考虑到不同城市因规模不同所产生的交流频率的不同，因此需要不同的空间尺度。这也是为什么当我们进入到汽车社会的时候，大城市交通拥堵的问题比小城市更严重的原因，而这一问题并非通过倡导公共交通优先所能解决。
其三，生态建设、人民生活改善需要更多的建设用地。上海的人均公共绿地虽已达到13平方米，但和其他世界级城市相比仍是比较低的水平。据德国规划学者估计，一个城市排放的二氧化碳如果被植物全部吸收并释放出相应的氧气，人均用地面积应达到250平方米左右，是我们人均用地标准的一倍以上。中国人多地少，一般而言，中国的城市人均绿地不可能达到欧美城市的标准，但有条件的话，为百姓提供适度的绿地也是必要的。经济进入到新常态后，今后产业用地的需求会减少，目前因中国城市的人均绿地指标普遍较低，生态用地还需要增加。
其四，城市建设需要预留发展的空间。比如，有不少批判中国城市大马路的意见。其实上海早在1958年建设沪闵路时就因道路设计过宽被批判过，但事实表明，沪闵路很好地适应了此后发展的需要。因为城市规划就是要为未来的发展预留空间。不少城市新城由于目前入住的人口较少被批为“鬼城”，对此应具体情况具体分析。如郑东新区因规划面积过大前几年也受到过质疑，但现今不仅成为郑州的新功能区，人口也已集聚到上百万了。在未来的河南省城市化进程中，郑东新区还将集聚更多的人口。
从全世界城市发展的经验来看，当城市处于人口、经济快速扩张阶段的时候，实施空间控制政策的效果很有限，因为城市的发展具有不确定的因素。以中国为例，差不多每隔十年就有发展环境的大变化。1980年代的中国无法预测到1992年以后实施的全面开放战略对城市发展带来的影响，而加入WTO时的中国也很难预测到今天的经济会进入到新常态。伦敦绿带的规划之所以长期行之有效，与伦敦二战后40年中人口减少100多万有密切关系。由于人口不断减少，英国甚至在1970年代停止了伦敦周边新城的建设。
这表明，当城市进入稳定发展阶段时，城市扩张的速度自然下降。中国城市发展已进入到新常态，意味着对大多数城市而言已过了快速发展的阶段，在此时刻划定增长边界将会是一个比较有效的政策。同时还应积极推进农村集体用地的制度改革，从源头上控制农村用地盲目或非法转为城市建设用地。
原载《探索与争鸣》2015年第6期