倪鹏飞：城乡一体应坚持共同而有区别的战略原则

一、城乡协同一体是新型城镇化的标志性路径与目标

当今中国正在经历人类历史上最大规模的城镇化进程，这一划时代的世纪工程，不仅可以使中国社会实现从乡村社会向城市社会的转型，而且可能使中国文明发生从简单轮回向螺旋上升的跨越，不仅可以改变世界发展的格局，而且可能加速人类文明的进程。但是要通过健康的城镇化实现这一社会文明的成功跃迁，需要妥善处理涉及城镇化的若干重要关系。就城乡关系而言，必需保持城乡协同发展，促进城乡互利双赢，实现城乡等值一体，进而让每一个城乡居民平等分享城镇化和城市发展的红利。与传统城镇化相区别，城乡协同一体是新型城镇化的重要路径与目标，因而是新型城镇化的标志特征与支柱性战略，也是实现全面小康和基本现代化的重要保障。

城乡协同发展是城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和优化配置，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。城与乡作为两种不同经济社会空间形态，具有不同的自然属性，不同的人口分布和不同的社会功能。与此同时，城与乡拥有诸多方面的互补性和共生性，承载着同等重要的价值，有可能也需要有机结合和协同一体。

伴随着城镇化的加速推进和一系列相关政策的出台，在经历一段时期的恶化后，中国城乡发展关系出现了好转的迹象。受惠于中国农村的改革与发展，中国城镇化率迅速从1978年的17%到提升到2014年的54.77%。快速城镇化反过来促进城镇崛起，也带动了农村发展。城乡居民收入差距由急剧扩大到逐步缩小是关系转向的重要标志。2002年以来，我国的城乡收入比一直在“3”以上，2007年城乡居民收入差距扩大到改革开放以来的最高水平3.33：1，2014年城乡居民收入比首次降至“3”倍以下；与此同时，农村建立了免费义务教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村社会养老保险等制度，使得城乡基本公共服务向均衡的方向发展。另外，一些先发区域和城乡统筹试点区域正在迈向包括城乡产业、要素市场等更大范围和更高层次的一体和融合发展。

二、大国开放与制度缺失使城乡失衡变得复杂而剧烈

尽管城乡关系加剧恶化的趋势有所缓解，但直到目前，中国的城乡分割与对立，以及城市剥夺农村的传统城镇化模式没有根本改变，城乡分化的趋势仍然在持续。就目前全国整体而言，城乡基础设施与环境建设落差巨大，城乡基本公共服务差距较远，城乡居民的收入悬殊过大，法律规定和赋予的公民基本权利在城乡之间还存在差别，城乡产业发展相互绝缘，城乡生产要素还远不能自由流动和等价交换；与此同时，“空城”、“鬼城”、“病城”与“空心村”、“留守村”、“候鸟村”并存；半城镇化的进城农民工与被城镇化的无地农民数以亿计。

更为棘手的两难问题是：试图通过要素市场化建设与改革，来扩展农民权益的改革，结果可能被利益团体利用来侵害农民的权益。试图通过差别化的社会保障及公共服务体系构建，来因地制宜地促进城乡一体，结果导致社会保障及公共服务的碎片化，城乡及地区的分割。试图通过大规模地在农村和小城镇布局公共资源，以促进城乡均衡配置公共资源，结果因为农村人口分散，导致基础设施和公共服务规模不经济或相对过剩，从而严重损害了经济的效率。

首先，城乡关系阶段性失衡经济发展内在规律使然。从传统农业社会向现代城市社会转型的城镇化过程，也是从传统一元乡村社会，到转型二元城乡社会，再到现代一元城市社会的自然过程，其间，城乡的收入从不均到均衡、产业从排斥到融合、基础设施从分割到一体、公共服务从差异到均等。

其次，开放背景与大国特征使城乡关系变得复杂。在开放经济体系下，外生因素的介入可能使得在一定时期内，工业化与城市化不同步、非农产业可以脱离农业、城市脱离农村获得发展，进而带来半城镇化，工业与农业的绝缘，城市与乡村的对立。人口众多，疆域辽阔，区际人口资源要素非均质，区际发展水平差异较大，以及由此导致的资源要素跨区域流动和聚集，加剧区际及城乡分割、失衡与对立。

再次，制度缺陷与缺失加剧了城乡关系的进一步失衡。中国社会主义的优越制度，从根本上避免了拉美式的全面的城乡双输陷阱。但在具体制度上，第一，产权制度的不完善：尤其是农村土地、资源和环境等权属关系单薄与模糊，限制了资源环境的商品化、资产化、资本化和市场化；第二，市场制度建设滞后：土地、资源、生态环境、劳动力或者没有建立交易市场，或者市场存在扭曲，“绿水青山”无法成为“金山银山”；第三，政府干预过度及缺乏法制硬约束：行政体制与财税制度导致政府过度支配资源要素，基础设施与公共服务过度配给在城市和行政级别高的城市。法制缺乏刚性，不仅使市场主体行为不端，也使政府政策执行走样。

三、实施差别化策略原则，完善自利性调节机制

首先，确立城乡一体的城市中国的发展目标。即：以城市为本底的城乡全面一体化的中国，实现城乡一元结构和等值发展。为此，应根据城镇化的发展趋势，制定更加长远的全国城乡发展规划，顺势对中国城镇化发展目标和步骤，进行顶层设计和统筹规划。考虑到当今和未来全球发展趋势和中国特殊国情，未来中国城镇化的总体目标是：城镇人口比例以75%为理想目标，人口密度以每平方公里一万人为标准，城镇地区总面积10万平方公里。其中，25%的人口在农村，25%的人口在小城镇，25%的人口在中小城市，25%的人口在大城市。建成多层次的、开放的、分工合作、协调发展的城乡网络体系。进而实现全国：城乡居民基本权益平等化，城乡公共服务均等化，城乡居民收入均衡化，城乡要素配置合理化，城乡产业发展融合化，城乡环境生态化，以及城乡基础设施网络化。

其次，实施差别化的协同一体策略。具体有五大原则。第一，循序渐进，分段推进。首先，在城市化前期和低收入发展阶段，推进个项一体化，如权益平等和要素自由流动；城市化中期和中等收入阶段，推进基本一体化，实现基本公共服务均等和基本基础设施共享；城市化后期和高收入阶段，实施全面一体化。第二，上下分工，分层推进。城乡居民的基本权益、基本公共服务和全国性基础设施，由国家统筹推进。就业、住房保障及地方性基础设施由地方政府统筹推进，医疗、教育等由中央与地方政府共同推进。第三，顶层设计，因地推进。一方面，对全国城乡协同发展目标、发展思路、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等做出总体布局和设计；另一方面，鼓励各地探索符合当地实际的城乡协同发展路径、重点和模式。第四，区分原因，分类推进。针对由社会发展规律使然的城乡分割，要保持历史耐心，在条件具备时逐步解决；对于制度阻碍导致的城乡对立，要通过深化改革，加快解决。第五，注重效率，兼顾公平。积极推进兼利公平与效率的政策措施，谨慎实施公平与效率矛盾的政策措施，坚决剔除兼害公平效率的政策措施。

再次，坚持五位一体的协同发展思路。以城乡居民权益平等化为前提，城乡要素配置合理化为手段，城乡产业发展融合化为动力，城乡公共服务均等化作保障，城乡居民收入均衡化为目标。在全国和区域城乡空间范围内：通过基础设施一体和制度安排一体，促进资源与要素、商品与服务市场一体，保证城乡之间的生产要素自由流动和优化配置，进而形成城乡产业融合发展一体，从而实现以工促农，以城带乡，城乡互动，协同发展，最终带来城乡居民生活质量均值。

       最后，构建协同一体的自利性调节机制。通过完善调节机制，让市场主体在自利的追求中实现整体协同发展。第一，完善市场调节即公平交换机制。建立城乡要素市场一体化的基础制度。完善农村产权制度体系，塑造市场主体，建立农村要素市场，促进城乡市场一体化，从而让农村的资源资产化、资产资本化、资本市场化，让城乡资源要素平等交换和自由流动。让“绿水青山”贴现“金山银山”。第二，完善政府调节机制。改革、完善和强化相关的法规、制度和政策，从而消除城乡居民基本权益的人为差别，保障城乡居民的合法权益。完善转移支付制度体系，促进城乡基本公共服务的均等化。第三，完善政府与市场相结合的调节机制。让城乡及区域的公私部门之间，公共部门之间，在要素资源环境的所有权、使用权、收益权转移、分割、限制等变化过程中，参照自由市场的公平交易标准，给予公平合理的经济补偿。