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倪鹏飞:长三角高质量一体化需应对五大风险

发布时间:2019-07-23 10:06:00

722日,中国城市经济学会副会长、中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞应邀出席“中国金融改革与上海国际金融中心建设”研讨会,在题为:“长三角一体化:可能的风险和必需的应对”的发言中指出,一体化是一把双刃剑,也存在风险。首先,市场一体、产业一体和基础设施和公共服务一体化使得机会与风险同时外溢,对此,要建立应急防火墙。其次,针对同质化风险、平均化风险、单一化风险,应各扬己长加以防范。第三,应以组织优化应对规模报酬递减的风险。第四,一体化存在治理真空,缺乏制度、法律和行政支撑,应以治理创新应对治理失灵的风险。第五,应以网络优化应对大小分化(包括省市/区县的分化/收敛)的风险。以下是演讲详细内容:

非常感谢邀请,也祝贺上海实验室的成功成立,长三角一体化目前是一个热点问题,党中央国务院关于长三角高质量一体化的规划最近也已下发。过去一段时间,各方都积极和正向地讨论了长三角一体化,提出了很多的好建议。我今天想从逆向思考一下长三角一体化问题,逆向思考不是反对这个问题,而是希望更好地推进长三角一体化。我应该是长三角一体化最早呼吁者之一,2014年,我们团队就进行了非常深入的研究,并将此作为当年城市竞争力报告的主题,之后还发表了一些文章,提交了一些建议。我认为一体化是一把“双刃剑”,当然长三角一体化应该是:希望大于困难,收益大于风险。

    先简单讲一下长三角一体化的理论依据和现实意义。第一,长三角一体化应该说是顺应中国经济社会发展规律。中国经济进入了新时代,从空间来讲,中国经济从集中聚集转向了局部扩散,表现在三个层面,一个从东部的中心向中部扩散。第二从一线开始向二线扩散,现在大家都在谈强二线,就是说二线城市现在有快速的发展,其实是扩散的结果。长三角一体化必主动应对5大可能的风险。第三从大都市的中心区向周边扩散,这个实际上在之前已经开始了,目前的趋势更加明显,都市圈的发展、城市群的发展,实际上是扩散的一个非常重要的表现,长三角一体化实际上涵盖了这三个扩散。其次,长三角一体化重大意义。从理论上说,不管是这方面的好处、那方面的好处,实际上就是规模报酬递增,1+1+1+1大于4。从实践上讲,从长期到短期我概括了五个层面;长期来说有两点意义重大,是国家参与国际竞争并走向舞台中心的重大载体,是中华民族的伟大复兴的基本柱石。从短期来说,我有三点非常关键:

    第一个从经济总体看,处在转型之中的中国经济面临很大的下行风险,需要找到一些重要的增长点或引擎来带动国家增长和转型,长三角一体化可以实现这个带动。第二个从区域关系看,虽然当前东部向中部扩散,但是另一个负面的趋势是南北分化特别严重,尤其是北方的衰退和放缓,正在急速地向南部推进。我们此前提出一个战略,东西一体来应对南北分化。东西一体就是东部和中部一体化来实现东中的互动。安徽就是中部,沪苏浙是东部,因此长三角一体化是东中一体的前沿,如果说长三角是高质量的一体化,东中一体是基本的一体化,长三角一体对东中一体,对应对南北分化具有非常重要的意义。第三个还从区域关系看,北方经济放缓向南方蔓延的趋势非常明显,这是我们最近做的一个竞争力的分布图,20182017两年比较,发现在北纬31度以北的城市大部分都在下降,地级以上城市平均6.5位,北纬31度以南的城市地位都在上升,平均上升5.2位。而北纬31度就是长江流域这条线,其实是非常非常重要的。如果不能在这条线守不住,北方放缓继续向南蔓延的话,中国的经济是很危险的。所以我们必需加快筑牢中国高质量发展的长江防线。这条防线分为上中下三段,显然中下游是关键的关键。因此,长三角一体化,无论从长期来说还是短期来说,都具有非常重要的意义。

我刚才说一体化是一把双刃剑,一体化也存在一些问题和风险,只要我们认清问题、发现风险、提前应对,找出解决问题和防范金融风险的办法,才可能使风险最小,使收益最大。有哪几个风险呢?应该说风险还是很多的,我提炼了五个主要方面。

第一个风险是风险互联一体的风险。之所以想到一体化的风险,是受之前全球化问题的启发。全球化为我们同时带来很多外溢效应的好处和坏处。很重要的问题是它使风险变得全球化,区域一体化也很可能类似。这个实际上是基于两个层面,一是因为一体化,各区域之间的产业、经济社会活动都在 “一个链”和“一条船”上,这个产业可能龙头在上海,但产业链链尾可能在安徽,过去产业没有联系,好坏相互关系不大,但是现在往往会出现“城门失火,殃及池鱼”。实际上大家不就想一想粤港澳,香港现在出现的问题,使我们对粤港澳大湾区的发展,还是充满忧虑的,这是类似的情况。如果长三角某城市产业受到外部的影响,它会殃及到同一产业链的其他城市。第二个是风险的传染,由于市场一体,要素在区域内快速自由流动,正的和负的外溢效应都加快了,一个城市的金融和地产泡沫破灭或许很快引起其他城市泡沫破灭,这是值得重视的问题。

解决这个问题,我在想还是要在治理机制上提前做好防范风险的防火墙:要建立应对风险的自动隔离机制、应急响应的机制和协同治理机制。

第二个风险是全体同质和平庸化的风险。这其实也是从全球化问题受到的启示,全球化摧毁了发展中国家的多样性和个性化的文化,对经济上也是如此。长三角一体化也有这方面的风险,比如我们经常会强调共同,强调一个标准,强调一个品牌,强调相同的硬件,强调打造同样的软件环境。但过去我们确实存在很大的差异,苏锡常和安徽的差距太大了,不仅是产业上有差距,而且在文化上也有差距,如果只强调一体,我认为会削弱了各地个性化和比较优势,掩盖了各自的差异或影响了各地多样化。

解决这个问题,我认为可以采取提升竞争力的原则,即通过靠自己扬长处和借别人补短板。可以保持和强化各自的个性,又能使得一体化的各个区域获得共同的提升。总体上来说,我认为通过多样化组合的一体化,不仅不会因为平均和同质导致的平庸,而且会因为各供其长实现整体都长。为此,要求同存异、包容多样,还要强调“因城施策”和“一城一策”。

第三个风险就是规模报酬递减的风险。这是大家即便从正面讨论问题和提出建议都涉及的问题。大家都在说,长三角三省一市一体化将会:1+1+1+1大于4,但是在现实中放在一起很多情况下是小于4,甚至小于3都是存在的。这里重要的问题就是非常普遍的大锅饭和搭便车的集体选择问题。从经济学的角度理性假定:自身利益最大化出发,各区市县都存在要少奉献一点、多分享一点,甚至只分享不奉献。经济学、政治学对集体选择困境有很多讨论。中国一个最好的寓言就是“一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃”,现在长三角至少是四个和尚,怎样使1+1+1+1再大于4,而不是小于4,这是个难题。

但是经济学家也提出很多好的办法,一个是说组织人数越大的话,大锅饭、搭便车的可能性就越大,怎么办?简化组织结构。分成几个层次,至少每个层次的成员很少,成员少容易监督,也容易细化、量化,偷懒能够优化。我们现在说的三省一市还是很好的,要是40个城市在一起讨论问题就很难办了,所以第一个层次我们要建立三省一市,众多的城市放在第二、第三个层次上。其次是建立成本共担和收益共享的对称性机制,谁当前投入的多,谁未来的收益大。谁未来收益大,谁现在就要投得多。再次是要加强考核、监督。关于那个机制没有考核,最后还是不了了之的事情,所以总体上来说应该是优化组织来应对规模报酬递减的问题。

    第四个是跨区域治理失灵的风险。现在有市场失灵、政府失灵,但现实中还存在治理失灵。长三角一体化是四个平行的行政区之间的协商合作,这个合作总体来说没有一个行政统一的架构。关于跨区域治理,西方做得不错也都存在着失灵,我们更是不能回避这个问题。我认为在三省一市存在着一个跨区域治理的真空,为什么?因为缺乏跨区域合作的制度支撑、法律支撑和行政支撑,总体导致治理不力。一是执行风险,因为主要是同级协商,会导致“商而不议,议而不决,决而不行,行而不果”,现在很多区域合作都是这个问题;还有监督的风险,市场一体化需要有力的共同监督,但是三省一市无论是联合监管还是授权监管都会是相对脆弱。最担心的是违约的风险,协议确定好了的事情,如果有的省市履行有的没有履行。有没有相应的法律等来事后制裁、惩罚他,怎么办?最后可能导致大家都没有积极性了。

    要做到这个问题,一是要完善治理体系,创新监管机制,最重要的是要借鉴金融的一套,为了防止最后其他人都履行责任了,你没履行,就事先确定一些资产都抵押、担保和保险,如果违约就将此作为补偿。

    第五个是区域内各种两极分化的风险。其实也是最重要的风险,这也是从全球化得到的启示。当初全球化开始推动的时候,发展中国家都在担心,全球化的结果肯定是后发国家越来越差,发达国家越来越好。但是最近发达国家尤其是美国觉得他们吃亏大了,他们一些区域,像硅谷发展的越来越好,但是另一些区域因为产业转移出现了严重衰退,所以联想到次区域的一体化会不会也会出现这种问题?

安徽会不会一体化更便利“一江春水向东流”越来越差?上海、苏州的一些区域会不会因为产业转移而越来越差,基于全球化的启示这一切皆有可能,怎样应对各种可能的分化?基于我们的研究结论:首先,要推动网络化。点状发展往往会出现两极分化,但是网络化的发展可以很好的避免这样的分化。其次,要优化公共产品的布局,之所以出现分化,是由往往公共产品布局不合理加剧的。所以要通过这两个措施避免分化。但是一体化的目标不仅仅是区域收敛,各城市的共同繁荣和水涨船高才是最好的激励。不是说将来发展到和上海一个水平,是你提高我也提高,都提高,叫水涨船高。相互之间的差距可能小一点,高水平和低水平的差距还将要保持,这样大家不仅共赢而且赢的也相近,这样所有参与者才更有积极性。

谢谢大家!