秦虹：实施城市更新战略，城市发展从土地红利到效率红利
秦虹（中国人民大学教授、住建部政策研究中心原主任）：各位专家好！大家好！很高兴参加城市百人论坛探讨关于城市更新的话题。刚才广东省的两位领导对广东省的城市更新做了一些介绍，广东省在城市更新方面做得比较早，领导也比较重视，已取得很大成绩。我今天发言的题目是“实施城市更新战略，城市发展从土地红利到效率红利”。
中国城镇化发展成就很大，到去年年底是60.6%，全国城镇化率超过80%的城市有20个，超过70%的城市有40个。中国城市发展对经济增长做出了很大的贡献，排名前40的城市GDP占全国GDP总和近50%，中国的城镇化确实是中国经济发展的重要引擎。
中国的城镇化和世界各国相比有自己独自的特征，表现在三个方面。
一是速度快，改革开放四十年，中国的城镇化率提高了42个百分点。
二是规模大，与前同期，城镇常驻人口增长了6.6亿人，和其他发达国家相比，虽然有的国家城镇化速度在一段时间内也比较快，但他们都是千万级人口总量的增长，而我国是几亿人的增长，所以规模特别大，举世无双。
三是中国在城镇化的进程中，城镇人口的集中化和城市的郊区化是同时并进的。从统计数据来看，2018年中国城镇常住人口是1981年的4.12倍，但中国城镇建成区面积却是7.89倍，即2018年中国城市的建成区面积是5.85万平方公里，是1981年的7.89倍。城镇建成区面积增长速度比人口增长速度整整快了一倍。在这里所说城市建成区不是指城市规划区，也不是指城市行政区，是指城镇内建筑连片成片，基础设施基本齐全的城市区域。这个现象也就是大家过去所说的中国的土地城镇化速度比人口城镇化速度要快。
客观上来讲，近十年特别是近五六年来，东部地区和中部地区的城市建成区面积扩张的速度要比2002-2011年的速度降下来了，这里我列出了2002年、2011年、2018年三年城市建成区面积，全国、东部地区、中部地区和西部地区的数据。可以看到，东部地区的城市建成区增长速度已经放缓了，但西部地区的速度仍然是没有改变，西部地区城市扩张式发展模式和格局依然在延续，在当前城镇化进入中高级发展阶段，人口向东部、向都市圈和城市群集中的情形下，城市发展格局却依然是过去那种土地快速扩张的发展模式，这种错配的代价是很大的。中国这样一个城市扩张式发展的重要动力，一个是新区工业区的扩张，另一个就是房地产的开发，在新区的征地、拍卖土地获得土地出让收入来支撑城市的财政和发展。
过去城市发展的资金来源很大程度上是来自于土地红利。这个表是历年全国土地出让收入，从1998年住房制度改革以来，到2019年全国土地出让收入，大家可以看到靠土地获取收入无论是在地方财政收入里面，还是在整个支持地方经济发展、基础设施建设等方面都起了非常重要的作用。这是中国过去城市之所以能够得到扩张式发展，而扩张式发展速度远近高度于人口集中的速度很重要的一个动力。但随着土地出让收入的提高，很多地方拆迁成本不断的攀升，导致土地价格不断提高，土地价格不断提高又导致了整个城市的居住成本、商务成本、工业成本不断提高，城市竞争力在下降。当前中国的城镇化已经进入了中高级发展阶段，城镇化率已经超过了60%，再像过去靠土地红利推动城市扩张式的发展的格局是很难持续的。
未来城市发展应该走城市更新战略，从过去的土地红利到未来的效率红利。
但城市更新不能走房地产开发的老路。如果下一步搞城市更新，全部推倒重来重建，极大化的增加容积率，一次性把容积率推高到天花板，这仍然是土地红利思维。如果这样做，城市的发展没有可持续性，不但破坏了城市的历史文化，更重要城市更新应该是永续的过程，而很多的城市大拆大建一次性透支容积率获取最大化土地红利，为未来城市发展的可持续性带来很大的难题。
城市更新不能用运动式的办法来推进。城市更新不应该仅仅是物质的更新，把过去低矮的房子变成高楼大厦，它更多的要和产业和城市配套同步更新，真正满足人民对美好生活的向往，如果用运动的办法搞城市更新，只做表面文章，并不能解决城市中真正的问题，会造成很大浪费。
城市更新不能用过去管新建建筑的方式进行管理。需要理念观念、政策法规、体制机制等方面的转变和完善。现在很多城市都在说要重视城市更新，其实在理念观念上没有改变。比如对老建筑、历史建筑、工业遗产和城市遗产是留是拆？这个问题并没有一个理性的认识，绝大多数是全部拆掉，或仅做点状保留。如果只是点状保留个别的历史建筑，这不能叫做有机更新，那还是拆除重建。再如，城市更新过程中，对存量土地再开发是一次性获得土地拍卖出让收入，还是获得长久的城市发展的税收收益？这也是需要考虑的。过去新区搞工业都是高价卖住宅地，用低价工业招商引资，现在对存量用地更新，工业用地招拍挂价格很高，追求一次性收入，则极大的增加了现代制造业或者工业的成本。在政策法规和体制机制方面，也需要适应城市更新的要求来进行调整，而不是用新建建筑的管理方式来进行管理，包括建筑用途能否调整，使用年限的问题等等。还有金融支持、历史文化街区财政投入等，现在没有特别明确的法规制度和管理办法。还有城市更新的主管部门在很多地方都是缺失的。如果在基础制度、基本规律都不够清楚情况下推动城市更新，一是难度大，二是问题多，需要改革和完善。
城市更新和房地产开发有什么不同？房地产开发最重要的就是获取土地红利解决增量问题，而城市更新要解决城市的综合性问题，如人口与经济密度增加带来的城市拥挤、安全、卫生等问题，产业与消费结构升级带来的经济转型与活力增长等问题，城市快速发展带来的文化遗失与环境衰败等问题。因此，城市更新既要有社会效益，还要有经济效益和环境效益，在经济目标上要使城市经济更加有活力，在社会目标上要使城市更加和谐包容，在环境目标上要实现城市的可持续发展。所以，城市更新特别需要政府的责任和市场参与，它既不能完全由政府来包办，政府也包办不了，同时也不能完全推给市场由市场进行主导，这样带来的问题真是后患无穷，很难解决。
城市更新具体有三种方式：一种是拆除重建。过去做得很多，未来不是不可以拆除重建，但这种比例要尽量减少，即使拆除重建容积率的增加也应该是有限的，而为未来可持续的更新留下空间。
二是有机更新。这是以保留为主的更新，更多的是尊重城市历史文化，更多的是考虑到生活在城市中原有居民的利益，这些都是非常重要的。但现在看到很多地方在做城市更新，做得红红火火，但是这方面重视的非常不够。
三是综合整治。这是基本不涉及到建筑物本身拆建、也不涉及到土地用途转化的更新。像老旧小区改造、黑臭水体整治、生态恢复应该属于综合整治的类型。综合整治、历史文化名城保护等，因为它产出了大量的社会效益和环境效益，所以，政府责任应该明确，政府在机制上、财政上、金融上的支持应该体现，否则很难有社会力量参与。
实施城市更新战略是城市转型发展的重要方面，其积极意义有四个方面的体现。
一是在存量中获增量，实现城市集约化内涵式发展。城市更新是在不靠新增土地的基础上获得了发展的增量，这里有两个增量，一个是建筑容积率增量，适当的增加容积率，更重要的是一种经济的增量，通过产业升级来带动城市的发展，从低效的产业空间获得更多更高的产出，这方面潜力非常大，过去城市扩张式的发展速度非常快，城市内有大量的低效的空间，由于政策制度没有鼓励和支持原有土地使用者参与到城市更新过程中，各个城市包括北京在内各个区都有大量低效利用空间，我说的这种空间不是指城中村，而是指大量的一些工业性质的或者是办公性质的低效空间，每个区都有大量的这种几百万平方米的空间的存在。所以，城市城市是在存量中要获得增量，这样来实现城市集约化内涵式的发展。
二是在效率中求效益，实现城市低成本高质量发展。现在很多城市再继续扩张下去，在城市新区要提供交通设施配套，商业配套，教育配套，医疗配套的成本是奇高的，因为公共服务需要规模效应，而城市内部有大量已经成熟的公共服务的配套，应该充分的利用它，这是可以通过效率求效益，工业、商业通过产业和业态的升级，通过科技注入也可以大大提高单位土地的GDP，或者提高建筑坪效，通过效率求效益，实现城市的低成本高质量发展。
三是在传承中有变革，实现城市功能环境全面提升。我们所说的城市更新，不是拆除重建，大拆大建的房地产开发式的城市更新，真正的城市更新应该传承城市文化、历史和文脉，既要有传承，又要有变化，实现城市质量和功能全面提升。
四是真正的城市更新应该是在创新中谋发展，实现城市发展的新旧动能转变。如果和过去的扩张式的新区的发展相比，新区的发展不用太多创新，而在城市内部，在原有城市肌理或城市存量中谋新的发展，必须要有创新，这是符合中国未来发展和动能转换的一个重要方面。
我们要重视城市更新，下一步要推动城市更新战略，更多的要认识到什么是城市更新？为什么要搞城市更新？我们要什么样的城市更新？这些是非常重要的。包括制度管理框架也要以此来进行完善和调整，才能走上一个高质量的城市更新，最终城市更新要伴随着产业升级、科技引领、健康生态、绿色发展、创造美好生活来打造新城市，实现城市的转型发展。
总的想法，中国城市化发展到今天这个程度，从未来发展方向来看，要从过去注重土地红利转向未来追求效率红利来推动城市新的发展。这是我的观点，希望各位专家提出批评指正，谢谢大家！